Các nút thắt thể chế, quản trị và liên kết vùng: Thách thức về thể chế quản trị nguồn nước tại ĐBSCL

Ở ĐBSCL, do tính liên kết chặt chẽ giữa các tiểu vùng thông qua hệ thống kênh rạch chằng chịt, khi giải quyết một vấn đề tại vùng này lại có thể gây tác động đến các vùng khác.

Việt Nam cần có các chính sách thích ứng

Đặc điểm này đòi hỏi hoạt động quản lý nước phải được điều phối và hợp tác giữa các tỉnh trong Vùng. Yếu kém trong liên kết vùng ĐBSCL thể hiện khá rõ trong các hoạt động phát triển và khai thác cơ sở hạ tầng, dịch vụ và quản lý và khai thác tài nguyên, bảo vệ môi trường và phòng chống thiên tai, quản lý thị trường, tổ chức sản xuất kinh doanh, khai thác nước ngầm và sụt lún nền, nuôi trồng thủy sản và ô nhiễm các nguồn nước mặt…

Về cơ sở hạ tầng, hệ thống giao thông, hệ thống thủy lợi, hệ thống điện được phát triển thiếu sự liên kết giữa các địa phương, rõ nhất là trong các dự án do cấp tỉnh quản lý. Về phòng chống thiên tai và ứng phó biến đổi khí hậu cũng còn nhiều yếu kém trong khâu phối hợp, nhất là việc xây dựng các công trình thủy lợi (đê, đập, cống) và trồng rừng phòng hộ.

Đối với công tác tổ chức hoạt động đo đạc giám sát theo dõi, cảnh báo dự báo, cứu hộ, khắc phục hậu quả thiên tai cũng còn nhiều hạn chế trong phối hợp. Tuy nhiên, sự thiếu kết nối không xuất hiện đối với các hệ thống cơ sở hạ tầng và dịch vụ công thuộc sự tổ chức của các Bộ như hệ thống giao thông chính, hệ thống thủy lợi chính, hệ thống điện chính.

Đặc biệt, trong một thời gian dài, chính sách thủy lợi được tận dụng triệt để nhằm hỗ trợ cho phát triển nông nghiệp và canh tác lúa đã gây ra nhiều hệ lụy. Trong giai đoạn 1975 – 2000, sức ép của nhu cầu đảm bảo an ninh lương thực đã thúc đẩy Nhà nước và nhân dân tiến hành những hoạt động xây dựng cơ bản ồ ạt làm thay đổi tính chất đất đai và hệ sinh thái để mở rộng sản xuất nông nghiệp, trồng lúa trên quy mô lớn.

Tới đầu thập niên 1980, ĐBSCL đã có 15 hệ thống đê bao lũ thượng nguồn, 75 kênh trục lớn và mạng lưới kênh tiêu phèn, dẫn ngọt với hàng trăm kênh cỡ nhỏ và ngàn kênh cỡ vừa, 14 hệ thống đê ngăn mặn, và hệ thống thủy nông đảm bảm tưới tiêu cho 750.000 ha đồng ruộng. Từ năm 2007, Chính phủ đã áp dụng chính sách cấp bù thủy lợi phí đối với nông dân. Diện tích đất lúa cao sản tăng lên rất nhanh trong một thời gian ngắn đã làm thay đổi căn bản hệ thống sản xuất nông nghiệp ở ĐBSCL.

Các vùng lúa nổi ở Đồng Tháp Mười và Tứ giác Long Xuyên trước đây không có cư dân sinh sống thì nay trở thành vùng sản xuất thâm canh, tăng vụ, có nhu cầu sử dụng nhiều lao động nông nghiệp, đã thu hút dân cư đến định cư lâu dài. Các con đê ngăn lũ được bồi đắp kiên cố hơn để nông dân có thể tăng lên 3 vụ cấy trồng trong năm, hoặc xây dựng ao nuôi thủy sản và chuồng nuôi gia súc, gia cầm. Về cơ bản, cả vùng ĐBSCL đã chuyển thành một vùng sản xuất thâm canh quy mô lớn, thu hút nhiều lao động, thâm dụng tài nguyên đất, nước và vật tư nông nghiệp.

Tuy nhiên, kết cấu sinh thái toàn vùng đã bị thay đổi, tính đa dạng sinh học giảm sút đáng kể. Sản xuất trong vùng phụ thuộc mạnh vào việc điều tiết thủy lợi, đồng thời, do các vùng dân cư sinh sống tiến sâu vào vùng vốn ngập lũ và nhiễm mặn, nên mức độ rủi ro với thiên tai cũng tăng lên. Hệ lụy là đất đai suy giảm dinh dưỡng vì không nhận được phù sa bù đắp hàng năm, hay sâu bệnh lan truyền từ vụ nọ sang vụ kia. Việc xây dựng hệ thống kênh rạch và đê bao làm ngăn phù sa bồi đắp cho ruộng đồng.

Theo nghiên cứu của Viện Nước IWMI, sự tích tụ phù sa chỉ hạn chế ở khu vực dọc theo các nhánh sông. Các rào cản vật lý và giảm dưỡng chất trong nước đã làm giảm nghiêm trọng sản lượng cá tự nhiên tại hạ nguồn. Việc hủy hoại các cánh rừng tràm và các vùng trũng nhiễm phèn nặng duy trì sinh thái tự nhiên đã làm giảm mạnh tính đa dạng sinh học ở Đồng Tháp Mười, Tứ Giác Long Xuyên và vùng U Minh. Trong những năm gần đây, ĐBSCL đã chứng kiến tình trạng xâm nhập mặn rất sâu vào các dòng sông chính và hiện tượng lũ về rất thấp.

Rõ ràng, chính sách nông nghiệp của ĐBSCL cần được đánh giá lại một cách căn bản để có thể sử dụng được tài nguyên đất và nước vững bền, phù hợp với điều kiện tự nhiên trước khi quá muộn. Những vấn đề trên đặt ra câu hỏi về cơ chế phối hợp quản trị nước thế nào để tránh những tác động tiêu cực từ phát triển một địa phương hay tiểu vùng ảnh hưởng đến những địa phương hay tiểu vùng khác, đồng thời tận dụng tối đa lợi thế tài nguyên đất và nước tại mỗi địa phương và tiểu vùng.

Các thách thức về quản trị nguồn nước ở ĐBSCL phải đặt trong bối cảnh tác động của tăng cường khai thác ở phía thượng nguồn bao gồm việc xây dựng thủy điện, phát triển nông nghiệp, và tác động khó lường của biến đổi khí hậu. ĐBSCL nằm ở cuối lưu vực sông Mekong, vì vậy chế độ nước bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi sự phát triển ở thượng lưu của dòng sông, cụ thể là sự phát triển thủy điện và hệ thống thủy lợi ở Campuchia, Thái Lan, Lào, Trung Quốc và phần lưu vực thuộc Tây Nguyên, Việt Nam.

Việc xây dựng các nhà máy thủy điện lớn được bắt đầu cách đây hai thập kỉ cùng với các hồ chứa lớn trên dòng chính ở phía Trung Quốc và nhiều hồ chứa trên các dòng phụ ở Thái Lan, Lào, Tây Nguyên của Việt Nam và Campuchia có thể dẫn đến những thay đổi đánh kể về lưu lượng và dòng chảy đến ĐBSCL. Hậu quả là tất cả các lĩnh vực như nông nghiệp, thủy sản, giao thông đường thủy và sinh kế của người dân địa phương đều bị ảnh hưởng.

Chính phủ Việt Nam vẫn phải tiếp tục đàm phán, thúc đẩy các cơ chế đối thoại giữa các nước hạ lưu và thượng lưu để hạn chế tối đa tác động của các công trình xây dựng gây ảnh đến môi trường và nguồn lợi của các nước. Tuy nhiên, bản thân Việt Nam cần có các chính sách thích ứng với các điều kiện liên tục thay đổi và khó kiểm soát từ bên ngoài. Đối với vùng ĐBSCL, sự chủ động và hiệu quả của chính sách trong nước có thể còn có ý nghĩa quan trọng hơn cả các tác hại do ảnh hưởng từ thượng nguồn.

Một số kinh nghiệm quốc tế về mô hình quản trị nước liên vùng

Thiếu liên kết vùng là tình trạng khá phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Các giải pháp được đưa ra tham khảo bao gồm hình thành các tổ chức điều phối cấp độ vùng đã được áp dụng thành công ở một số nước trên thế giới.

Một là, thành lập các tổ chức quản lý và điều phối hoạt động phát triển vùng, ví dụ như các Hội đồng phát triển vùng ở Hà Lan và Malaysia. Đây là các tổ chức trực thuộc chính phủ và có sự tham gia của đại diện các tác nhân chính, đại diện chính quyền địa phương thuộc vùng, đại diện chính quyền trung ương. Chức năng của các Hội đồng phát triển vùng này là thực hiện các phương án quy hoạch vùng, theo dõi các đầu tư lớn cho vùng, đảm bảo chính sách của chính quyền địa phương phục vụ lợi ích chung của vùng và chịu trách nhiệm xử lý các vấn đề ưu tiên chung của vùng (như vấn đề phòng chống và cứu nạn thiên tai, biến đổi khí hậu…)

Hai là, ở thành phố thủ phủ vùng, thành lập các cơ quan đại diện các Bộ, chịu trách nhiệm toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước của Bộ tương ứng trong vùng. Thành phố thủ phủ có thể coi là trung tâm điều phối các hoạt động kỹ thuật vùng (như dịch vụ công, quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng, quản lý tài nguyên…) nhưng không có tổ chức hành chính cấp vùng. Các đại diện của Bộ tại thành phố thủ phủ có thể được tập trung trong một Hội đồng quản lý kỹ thuật chung nhằm trao đổi thông tin, thống nhất quy định và thực hiện hợp tác. Đây là cách nhiều nước châu Âu đang áp dụng.

Ba là, tại một số quốc gia có quy mô lớn, có thể hình thành tổ chức hành chính cấp vùng với một số chức năng hạn chế, có trách nhiệm đưa ra một số chính sách phải áp dụng nhằm hỗ trợ thúc đẩy hoạt động liên kết của các địa phương trong vùng.

Một nguyên nhân dân tới sự yếu kém trong liên kết vùng là sự thiếu hoàn chỉnh và hoạt động kém hiệu quả của cơ chế thị trường – đặc biệt thị trường dịch vụ và thị trường tài nguyên. Nước có tính chất của một “tài nguyên chung” (common-pool resource), vì vậy nếu không phân định rõ quyền sở hữu và phân bổ lợi ích cho các bên liên quan một cách hợp lý sẽ dẫn đến xung đột về nguồn nước.

Sự mâu thuẫn và chồng chéo giữa các mục đích sử dụng như thủy điện, cấp nước nông nghiệp, sinh hoạt, nuôi trồng thủy sản, du lịch sẽ dẫn đến mâu thuẫn khi khai thác và sử dụng. Trong khi đó, nước không phải là nguồn tài nguyên vô hạn, do đó, việc khai thác sử dụng tài nguyên nước cần đảm bảo hiệu quả và công bằng. Để đảm bảo mục tiêu sử dụng nước bền vững, nước cần được công nhận như một thứ hàng hóa kinh tế có giá trị kinh tế và việc khai thác sử dụng tài nguyên nước cần đảm bảo phân bổ tối ưu giữa các vùng và lãnh thổ, giữa các ngành nghề, các chủ thể trong nền kinh tế để tối đa hóa phúc lợi xã hội.

Ngoài ra, những trục trặc trong khai thác và bảo vệ tài nguyên nước còn đến từ những biện pháp quản lý hành chính, và sự méo mó thị trường do sự áp đảo của các doanh nghiệp nhà nước. Tại ĐBSCL, điển hình gây méo mó thị trường là trường hợp do sự điều phối trên thị trường lúa gạo của Hiệp hội lương thực Việt Nam (VFA) và của ngành điện. Giải pháp chính cho tình trạng này là xoá bỏ sự độc quyền của doanh nghiệp nhà nước, xây dựng cơ chế cho thị trường hoạt động lành mạnh (đặc biệt thị trường tài nguyên như đất, nước, lao động), xã hội hóa và trao quyền cho các cơ quan cung cấp dịch vụ công, đẩy mạnh hoạt động của doanh nghiệp tư nhân, hình thành các cơ sở vật chất phục vụ thị trường như các trung tâm đầu mối, chợ bán buôn, trung tâm thương mại, sàn giao dịch nhằm trao đổi, mua bán tài nguyên, dịch vụ, hàng hoá.

Theo Tạp chí Diễn đàn Doanh nghiệp